28 luglio 2020

Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale

Riportiamo un'interessante nota tecnica, di autori vari, relativa al Decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 in materia di misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale, che entrerà in vigore il prossimo 17 Luglio e che è ad oggi visionabile a questo link: https://www.gazzettaufficiale.it/eli/id/2020/07/16/20G00096/sg

Nella Gazzetta Ufficiale n. 178 del 16 luglio scorso, è stato pubblicato il decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, volto a semplificare i procedimenti amministrativi e gli adempimenti burocratici, migliorare la digitalizzazione della pubblica amministrazione e sostenere l’economia e l’attività di impresa.

Su alcuni aspetti relativi ai contratti pubblici e ai procedimenti amministrativi, d’interesse per il settore, vale la pena svolgere un breve focus.

In particolare, per quel che concerne i contratti pubblici (artt. 1-9), per promuovere gli investimenti nell’ambito delle infrastrutture e dei servizi viene introdotta, fino al 31 luglio 2021, una nuova disciplina degli affidamenti di lavori, servizi e forniture. L’articolato prevede l’affidamento diretto per prestazioni di importo inferiore a 150.000 euro e una procedura negoziata, senza bando, previa consultazione di un numero di operatori variabile sulla base dell’importo complessivo, per le prestazioni di importo pari o superiore a 150.000 euro e inferiore alle soglie di rilevanza comunitaria. L’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente deve avvenire nel termine di due mesi, allungati a quattro solo per specifici casi. L’omesso rispetto di tali termini, i ritardi nella stipulazione del contratto e quelli nell’avvio dell’esecuzione dello stesso possono essere valutati nei confronti del responsabile unico del procedimento per danno erariale e, qualora imputabili all’operatore economico, rappresentano causa di esclusione del medesimo dalla procedura o di risoluzione del contratto.

Il decreto introduce poi disposizioni preordinate ad accelerare i contratti sopra soglia, prevedendo in particolare che l’aggiudicazione o l’individuazione definitiva del contraente debba avvenire entro il termine di sei mesi dall’avvio del procedimento; è previsto altresì che la pendenza di un ricorso giurisdizionale non costituisca giustificazione adeguata per l’omessa stipulazione del contratto nel termine preventivato e, per le opere di rilevanza nazionale o sopra le soglie comunitarie, le sospensioni nell’esecuzione potranno essere stabilite dalle parti o dalle autorità giudiziarie unicamente per fattispecie ben definite; è, ancora, statuita l’obbligatorietà della costituzione di collegi consultivi tecnici con il compito di risolvere rapidamente le controversie e le dispute tecniche che potrebbero bloccare gli appalti e, per evitare che la mancanza di risorse blocchi i cantieri, viene creato un apposito fondo che potrà finanziare temporaneamente le stazioni appaltanti; infine si definiscono le procedure di nomina dei Commissari straordinari per le opere di maggiore complessità o più rilevanti per il tessuto economico, sociale e produttivo.

Di rilievo per il settore è la previsione dell’art. 2, comma 4, secondo cui nel settore delle infrastrutture per la sicurezza pubblica, le stazioni appaltanti, per l'affidamento delle attività di esecuzione di lavori, servizi e forniture nonché dei servizi di ingegneria e architettura, inclusa l'attività di progettazione, e per l'esecuzione dei relativi contratti, operano in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, di cui al Codice antimafia (decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159), nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea (in particolare quelli derivanti dalle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE, dai principi di cui agli articoli 30, 34 e 42 del decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, e dalle disposizioni in materia di subappalto).

Sempre in tema di contratti, ma in materia di verifiche antimafia e protocolli di legalità (art. 3), viene prevista la generalizzazione del sistema del rilascio della documentazione antimafia in via d'urgenza, nei procedimenti avviati su istanza di parte, che hanno ad oggetto l'erogazione di benefici economici comunque denominati, erogazioni, contributi, sovvenzioni, finanziamenti, prestiti, agevolazioni e pagamenti da parte di pubbliche amministrazioni, qualora il rilascio della documentazione non sia immediatamente conseguente alla consultazione della banca dati nazionale unica della documentazione antimafia di cui all'articolo 96 del Codice antimafia.

Per i contratti pubblici si provvede al rilascio di informativa liberatoria provvisoria immediatamente conseguente alla consultazione della banca dati nazionale unica della documentazione antimafia nonché tramite l'immediata acquisizione degli esiti delle interrogazioni di tutte le ulteriori banche dati disponibili. L'informativa liberatoria provvisoria consente di stipulare contratti o altri atti sotto condizione risolutiva. Qualora la documentazione successivamente pervenuta accerti la sussistenza di una delle cause interdittive previste dal Codice antimafia, i soggetti di cui all'articolo 83, commi 1 e 2, del Codice recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l'esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite.

Peraltro, con decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro quindici giorni dalla data di entrata in vigore del decreto 76/2020, possono essere individuate ulteriori misure di semplificazione relativamente alle prefetture competenti al rilascio della documentazione antimafia e ai connessi adempimenti.

Infine, importante è l’introduzione nel Codice antimafia dello strumento dei protocolli di legalità che il Ministero dell'interno può sottoscrivere, oltre che con i soggetti istituzionali, anche con imprese di rilevanza strategica per l'economia nazionale nonché con associazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale di categorie produttive, economiche o imprenditoriali, al fine di estendere le misure di prevenzione amministrativa antimafia, previste dalla vigente legislazione, anche a fattispecie eccedenti quelle oggi prese in considerazione dalla legge. Sul punto va evidenziato che i protocolli possono prevedere l'applicabilità delle previsioni del codice antimafia anche nei rapporti tra contraenti, pubblici o privati, e terzi, nonché tra aderenti alle associazioni contraenti e terzi.

Relativamente al procedimento amministrativo, come noto, la sua disciplina è stata sottoposta negli anni a un continuo processo di revisione da parte del legislatore, allo scopo di velocizzare i meccanismi decisionali delle amministrazioni pubbliche. Le disposizioni del decreto (titolo II, articoli da 12 a 16) sono animate dall'intento di introdurre nella disciplina vigente talune semplificazioni procedimentali volte a garantire maggiore certezza e speditezza dell'azione amministrativa. Ecco il senso delle mirate modifiche alla legge n. 241/1990, volte a rendere effettivi alcuni istituti e alcune finalità già insite nella legge, nonché a ridurre i tempi dei procedimenti. In particolare, con le disposizioni contenute nel titolo II si prevede che, per la maggior parte degli adempimenti burocratici, scaduti i termini previsti dalla legge, valga la regola del silenzio-assenso, con inefficacia degli atti tardivamente intervenuti; si introduce la conferenza di servizi “semplificata”, caratterizzata dalla compressione dei tempi procedurali: tutte le amministrazioni coinvolte dovranno rispondere entro 60 giorni e dovranno misurare la durata effettiva dei procedimenti di maggiore impatto per cittadini e imprese, confrontarli con i termini previsti dalla legge e pubblicarli; si prevede, relativamente alla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza, che, in caso di preavviso di diniego, i termini del procedimento siano sospesi e ricomincino a decorrere dieci giorni dopo la presentazione delle osservazioni da parte dell'interessato; si introducono semplificazioni per favorire la partecipazione di cittadini e imprese ai procedimenti amministrativi telematici, introducendo il principio generale che le pubbliche amministrazioni devono erogare i propri servizi in digitale e che i cittadini devono poter consultare gli atti in forma digitale; si tagliano i costi della burocrazia, prevedendo che, sia per le norme primarie che per i decreti attuativi, nel caso si introducano nuovi costi regolamentari, si debbano eliminare altri oneri di pari valore, oppure rendere i nuovi costi introdotti fiscalmente detraibili; si inserisce, per il periodo 2020-2023, l’Agenda della semplificazione amministrativa, definita secondo le linee di indirizzo condivisa fra, Stato, Regioni, Province autonome ed enti locali e si prevede la definizione di una modulistica standard in tutto il Paese per la presentazione di istanze, dichiarazioni e segnalazioni da parte dei cittadini.

Sul tema, poi, della “responsabilità amministrativa” si prevede, fino al 31 luglio 2021, la limitazione della responsabilità per danno erariale al solo dolo per quanto riguarda le azioni, mentre resta invariata per quanto riguarda le omissioni, in modo che i funzionari siano chiamati a rispondere in misura maggiore per eventuali omissioni o inerzie, piuttosto che nel caso di condotte attive. Inoltre, il decreto interviene (art.23) sulla disciplina dettata dall’articolo 323 del codice penale, relativo all’abuso d’ufficio, al fine di definire in maniera più compiuta la condotta rilevante. Viene cioè attribuita rilevanza alla violazione da parte del pubblico ufficiale o dell'incaricato di pubblico servizio, nello svolgimento delle pubbliche funzioni, di specifiche regole di condotta espressamente previste dalla legge o da atti aventi forza di legge, conferendo, al contempo, rilevanza alla circostanza che da tali specifiche regole non residuino margini di discrezionalità per il soggetto, in luogo della vigente previsione che fa generico riferimento alla violazione di norme di legge o di regolamento.

In merito all’amministrazione digitale il decreto reca alcune proposte (artt. 24-30) volte alla semplificazione e accelerazione della trasformazione digitale del Paese e, più in particolare, finalizzate a favorire la diffusione di servizi in rete, agevolare l'accesso agli stessi da parte di cittadini e imprese, assicurare ai cittadini l'effettivo esercizio del diritto all'uso delle tecnologie digitali, nonché rafforzare l'utilizzo dei dati e di strumenti digitali, quali ulteriori misure urgenti ed essenziali di contrasto agli effetti dell'emergenza epidemiologica da COVID–19. L'intervento normativo si propone l’incentivazione dell'utilizzo degli strumenti di notificazione telematica, la semplificazione della firma elettronica avanzata, il sostegno per l’accesso delle persone con disabilità agli strumenti informatici, regole omogenee per tutte le pubbliche amministrazioni per gli acquisti informatici, la formazione digitale dei dipendenti pubblici e la progettazione dei servizi digitali ai cittadini, la semplificazione e il rafforzamento dell’interoperabilità tra banche dati pubbliche e misure per garantire piena accessibilità e condivisione dei dati tra le pubbliche amministrazioni, la semplificazione e rafforzamento della Piattaforma digitale nazionale dati, finalizzata a favorire l’utilizzo del patrimonio informativo pubblico.

Particolarmente interessante è la previsione dell’art. 32 del decreto relativo al Codice dell’Amministrazione digitale (CAD), che intende favorire la trasformazione tecnologica e la digitalizzazione della pubblica amministrazione, quali vettori di crescita economica del Paese, prevedendo che le pubbliche amministrazioni progettino, realizzino e sviluppino i propri sistemi informatici e i propri servizi digitali, in coerenza con regole omogenee dettate dal codice di condotta tecnologica per l'intero territorio nazionale e con modalità tali da consentire la necessaria integrazione con le piattaforme abilitanti previste dal CAD, così semplificando le relative attività e contribuendo a migliorare la corretta progettazione e realizzazione dei servizi in rete e, con essa, la più diffusa erogazione e fruizione dei servizi stessi.

Inoltre, il decreto prevede (titolo II, capo III, art.33-35), interventi di semplificazione, coordinamento e rafforzamento degli strumenti di gestione, condivisione e utilizzo del patrimonio informativo pubblico, riconducendolo ad una piattaforma unica nazionale (art. 34), già prevista in capo alla Presidenza del Consiglio dei ministri, al fine di poter affrontare ogni eventuale emergenza nazionale, consentirne l'utilizzo per finalità istituzionali e servizi di pubblica necessità, ma anche garantire a tutte le pubbliche amministrazioni di consultare e accedere con immediatezza ai dati detenuti da altre amministrazioni – in base al sistema della interoperabilità- evitando quindi di dover chiedere al cittadino la stessa informazione o il medesimo dato già richiesto e detenuto.

AA.VV.